История

История Антимонопольных органов и Орловского УФАС России

Управление Федеральной антимонопольной службы по Орловской области является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим свои полномочия на территории Орловской области.

Управление исполняет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках, осуществляет контроль за соблюдением законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для государственных и муниципальных нужд, контролирует деятельность субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), осуществляет функции контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере рекламы.

Реализация конкурентной политики невозможна без наличия целостной системы антимонопольных органов, поэтому создание в 1990 году Государственного комитета по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (сегодня Федеральная антимонопольная служба/ФАС России) являлось обязательным условием масштабного государственного реформирования проводимого в стране сначала 90-х годов.

Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур образован в соответствии с Законом РСФСР от 14 июля 1990 года «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР». Председателем Комитета был назначен Валерий Петрович Черногородский. Штатная численность работников аппарата определена в 150 единиц, введено Временное положение «О государственном комитете РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур», которое было утверждено Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 сентября 1990 года № 344 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур».

Именно дата 14 июля 1990 года, считается датой создания антимонопольных органов Российской Федерации.

Приказом ФАС России от 2015 года, 14 июля утвержден как «День работника антимонопольных органов».

 Нельзя не отметить, что процесс формирования и становления системы антимонопольных органов происходил в чрезвычайно сложных обстоятельствах.

Спустя год, Советом Министров РСФСР было принято Постановление от 08.10.91г. № 515 «Вопросы территориальных управлений государственного комитета по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» об образовании территориальных управлений, в соответствии с которым был издан приказ Государственного Комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ) от 17 октября 1991 №62 «Об организации и создании территориальных управлений ГКАП РФ», в том числе Орловского территориального управления ГКАП РФ (Орловское антимонопольное управление), с местонахождением в г. Орел.

Первым начальником Орловского территориального управления, приказом от 03 января 1992г. № 5-к, подписанного председателем Комитета ГКАП РФ В.П. Черногородским, был назначен Грачев Вячеслав Васильевич.

С этого момента начался процесс создания и комплектования личным составом Орловского территориального управления.

В этом же году, после перехода Грачева В.В. на должность заместителя Главы администрации Орловской области, приказом ГКАП РФ от 19.06.1992г. №291-к на должность начальника Орловского территориального управления ГКАП РФ был назначен Юрасов Валентин Иванович, который бессменно руководил управлением на протяжении 24 лет, до конца 2015 года.

Шло время, менялась структура, названия, некоторые функции и полномочия антимонопольного органа, но задачи остались прежними - защита конкуренции, пресечение проявлений монополизма во всех его видах на товарных и финансовых рынках и повышение прозрачности российской экономики в рамках единого экономического пространства.

Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 1992 года № 915 «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» в целях обеспечения развития рыночных отношений и конкуренции в Российской Федерации, во исполнение Законов Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «О защите прав потребителей» утверждены новое Положение о Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, добавлены новые задачи и функции, увеличена численность работников центрального аппарата до 350 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий).

В ноябре 1992 года, Председателем Комитета назначен Леонид Арнольдович Бочин.

В целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию 1997 года в части приведения структуры Правительства Российской Федерации и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствие с требованиями экономических преобразований Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур преобразован в Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации.

В августе 1997г. председателем Комитета назначена Наталья Евгеньевна Фонарева.

Приказом ГАК России от 10.08.98г. № 378 Орловское и Белгородское территориальные управления ГАК России были упразднены (ликвидированы) и было создано территориальное управление ГАК России по Орловской и Белгородской областям, с местонахождением в городе Орле. Руководителем межрегионального управления, приказом ГАК России от 02.09.98г. № 296-к был назначен Юрасов Валентин Иванович.

22 сентября 1998 года Указом Президента Российской Федерации от № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» были упразднены Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации (Председатель Фонарева Н.Е.), Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства (Председатель Хакамада И.М.), Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (Руководитель Будько В.И.) и Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (Руководитель Горячев В.М.).

На их месте образовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), которому переданы функции упразднённых органов.

Министром назначен Геннадий Максимович Ходырев.

Постановлением Правительства РФ от 25.12.1998 № 1564 «Вопросы Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства» и приказом МАП России от 20.01.99 г. № 5 «О приеме территориальных управлений ГАК России в ведение МАП России» ТУ ГАК РФ по Орловской и Белгородской областям, передано в ведение Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и соответственно было переименовано в территориальное управление МАП России по Орловской и Белгородской областям.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1998 года № 1564 «Вопросы Министерства Российской федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства» численность работников центрального аппарата утверждена в количестве составила 440 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий). В структуре центрального аппарата были сформированы департаменты: по правовым вопросам, развития конкуренции на финансовых рынках и контролю за соблюдением законодательства о биржах, развития и поддержки предпринимательства, регулирования деятельности естественных монополий в области связи, регулирования деятельности естественных монополий на транспорте. Положение о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации № 793 от 12 июля 1999 года.

В мае 1999 года министром стал Илья Артурович Южанов.

На основании приказа МАП России от 12.07.2002 года № 568, территориальное управление МАП России по Орловской и Белгородской областям реорганизовано и в октябре этого же года создано территориальное управление МАП России по Орловской области.

9 марта 2004 г. Министерство было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам. Принадлежавшие МАП России функции федерального антимонопольного органа, контроля над деятельностью естественных монополий и над соблюдением законодательства о рекламе перешли к вновь образованной Федеральной антимонопольной службе, руководителем которой стал Игорь Юрьевич Артемьев.

Приказом № 12 от 18.05.2004 г. Федеральной антимонопольной службы Территориальное управление МАП России по Орловской области переименовано в Управление Федеральной антимонопольной службы по Орловской области.

Все происходящие реорганизации и изменения, безусловно, находили и находят отражение в характере решаемых задач и возникающих проблем, при этом работа по применению антимонопольного законодательства, реализации мер развития конкуренции на региональных товарных рынках, контролю за организацией государственных и муниципальных закупок не прекращалась, и лежит в основной массе на территориальных управлениях антимонопольного органа.

Коллектив Орловского Управления, в полной мере несёт на своих плечах груз решения этих проблем, выполняя весь входящий в компетенцию службы объем работ.

Орловское антимонопольное управление является типовым в системе антимонопольных органов. Однако, у Управления есть свои традиции, достижения, большой опыт работы, есть ситуации, примеры, дела (в том числе и прецедентные) которые могут быть использованы в правоприменительной практике, да и просто интересными.

Каждое новое значительное изменение законодательства порой заставляет с нуля нарабатывать правоприменительную практику.

Анализируя пусть не долгую в глобальном плане, но уже 30-летнюю историю важно, на наш взгляд, вспомнить наиболее значимые моменты становления системы антимонопольных органов и российской конкурентной политики.

Формирование основ антимонопольной политики проходило одновременно с процессами либерализации экономики, приватизации, сопровождающимися лавинообразным ростом цен. После принятия в марте 1991 года Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» - базового документа, определившего цели конкурентной политики, установившего статус и полномочия государственных антимонопольных органов, - в России появился государственный орган, не имевший до этого времени аналогов, на который в той сложнейшей обстановке легла достаточно серьёзная часть ответственности за результаты масштабного реформирования страны. Социально-экономическая ситуация требовала незамедлительных мер, обеспечивающих становление и развитие рыночных отношений, предупреждение недобросовестной конкуренции, пресечение монополистической деятельности. Наиболее острыми на повестке дня стали ценовые проблемы, финансовые услуги, достоверность информации.

На наш взгляд, один из существенных уроков того периода связан с важностью чёткого установления «сферы компетенции» службы. Это не потеряло своей актуальности и сегодня, поскольку здесь присутствует много «подводных камней», серьёзно осложняющих деятельность антимонопольных органов.

Возвращаясь к начальному этапу становления, следует отметить, что наряду с необходимостью без всякой «раскачки» организовывать работу по расширению узких мест реформирования экономического и государственного устройства (а на первых порах таким «узким» местом была практически вся экономика), требовалось формировать команду специалистов, способных вести принципиально новую сложнейшую работу по антимонопольному контролю, вырабатывать механизмы реализации основных норм антимонопольного законодательства, создавать с нуля материально-техническую базу, а в дальнейшем и решать вопрос с размещением Управления.

Справочно: до 2001года Управление размещалось на площадях администрации Орловской области, далее на арендованных площадях – по адресу: г. Орёл ул. Сурена Шаумяна 37, и с 2003 года уже на месте настоящего местонахождения Управления, после решения вопроса с теруправлением Мингосимущества РФ/это бывшие площади Росрезерва).

Сейчас, если сказать новым сотрудникам, что были времена, когда на всех был один компьютер, вряд ли кто поверит в такое. Однако действительно так и было.

Но главная трудность на тот момент заключалась не только в нехватке персональных машин, но и психологической неготовности, боязни, да и в определённых трудностях с процессом обучения, освоением новых технологий обработки информации. Процесс внедрения компьютерной техники, переход к новым принципам работы шёл не просто. Многие сотрудники приводили доводы о том, что самостоятельное обучение работе с компьютерной техникой не эффективно, да и вряд ли возможно, потребует значительных затрат сил и времени. Кроме того, повсеместное обучение и переход всех сотрудников на данное оборудование представлялось малоэффективным для дальнейшей работы по направлению деятельности территориального органа. Также многие считали, что нестабильность новых систем очевидна, и если сразу документ не выведен на печать, то информация будет потеряна. Однако, несмотря на целый ряд подобных проблем, ситуацию всё же удалось переломить в сторону перехода на новые принципы работы.

Понимая особую важность процесса информатизации, мы постоянно вели работу по внедрению средств автоматизации рабочего процесса.

В настоящее время в Управлении действует локальная сеть, каждый сотрудник имеет персональный компьютер с выходом в Интернет. Разработан и используется механизм обмена электронными документами. Постоянно проводится обучение сотрудников работе с существующим программным обеспечением и новыми программными комплексами. Построена единая корпоративная сеть передачи данных между всеми территориальными органами и Центральным аппаратом ФАС России. Внедрена система IP-телефонии и видеоконференцсвязи.

Уроки первых этапов нашей истории чётко показали, что принципы конкурентного развития, нормы антимонопольного законодательства не только были новыми и непонятными большинству участников рыночных отношений, но, и зачастую малоприятные.

90-е годы - наиболее проблемный этап, когда начинали формироваться основы перехода экономики на принципиально новые рыночные отношения. Процесс перехода проходил очень болезненно, особенно в части отказа от широко применявшегося «позвоночного права» решения хозяйственных и иных вопросов. Существовавшая административно-командная система, руководители многих структур и регионов оказывали в ряде случаев весьма жёсткое сопротивление введению в практику новых конкурентных принципов. В то время, например, позиция глав ряда регионов была такова: «В области должен быть один руководитель, это - я. Ваша структура создана Москвой, непонятно для чего, а нам Вы только мешаете». Ведь тогда критиковать центр в популистском режиме было хорошим тоном, дававшим дополнительные очки в борьбе за власть в области.

Выстоять и наладить работу антимонопольной системы помогли хороший корпоративный дух системы, удачный состав и добротная «закваска» подобранных руководителей региональных управлений, которые взяли на себя основной груз проблем первых этапов, формирование коллективов Управлений, понимание важности успеха реформ, задач, функций и полномочий службы.

Подбор начальников территориальных управлений осуществлялся руководителем ГКАП по принципу: профессионализм, порядочность, не стандартное мышление, способность к быстрому переобучению и самообучению.

Очень важной, на наш взгляд, является сложившаяся традиция взаимовыручки, поддержки, которая всегда чувствовалась и помогала в сложных обстоятельствах, весьма нередких в повседневной антимонопольной жизни. Помощь коллег и корпоративный дух службы неоднократно помогали и помогают в настоящее время принять оптимальное решение, выйти из проблемных ситуаций.

Традиции общения между управлениями не только поддерживаются, но и всячески развиваются, благодаря руководству ГКАП, ГАК, МАП, ФАС России.

Как отмечалось, важнейшей задачей на первых этапах становления системы была отработка механизмов реализации основных норм антимонопольного законодательства. И по всей видимости, эта проблема ещё долго для службы будет в числе приоритетных.

Достаточно обратиться к задаче применения нормы о монопольно высокой (низкой) цене, которая и на сегодняшний день требует своего оптимального решения. К сожалению, это не единственная норма контролируемого нами законодательства, над механизмом реализации которой работы ещё «непочатый край». Совершенствование такого механизма, повышение отдачи от его использования для нас по-прежнему актуально.

Значительную долю в структуре нарушений антимонопольного законодательства в первое время занимали, да и сейчас занимают нарушения, связанные со злоупотреблением доминирующим положением на товарном рынке, то есть действия, способные ограничить конкуренцию и (или) ущемить интересы других хозяйствующих субъектов.

К числу нарушителей Закона, в первую очередь, необходимо отнести субъекты, относящиеся к сфере естественных монополий.

Целенаправленная практическая работа Антимонопольного управления с предприятиями-монополистами и доминантами позволила существенно снизить количество допускаемых ими нарушений законодательства.

Все это свидетельствовало о том, что Управлению удалось достаточно оперативно ввести в практику новые антимонопольные нормы, добиться понимания необходимости их соблюдения, а руководителям предприятий выйти на новый, более грамотный правовой уровень в осуществлении хозяйственной деятельности, в большей степени сообразуя свои действия с нормами антимонопольного законодательства.

За прошедшее время Управлением было налажено постоянное взаимодействие с многочисленными предпринимательскими и общественными структурами. Проведение профилактической работы, оказание возможной помощи и поддержки в течение всего времени существования Управления.

Такая работа позволило не только избежать многих нарушений антимонопольного законодательства, но и помочь в их становлении в новых условиях хозяйствования.

Говоря о положительных результатах и достижениях Орловского территориального управления невозможно не отметить роль ветеранов нашего управления. Это: Юрасов В.И., Бочкарев Б.А., Солдатенкова И.В., Шишкина Т.М., Деев М.Д., Самушонок Э.И., Осадчий А.Г., Кузина, Бубенцова Л.Н. (наш действующий старожила – в этом году будет 27 лет службы в Управлении) и др., и те, кого уже нет с нами: Дорохов Н.М., Кизилова Т.М., Добриков А.И.

Бесспорно, что с первых дней и на всем протяжении существования Управления, дела по профилактике и пресечению нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти занимали в работе особое место.

Нередко приходилось и приходится сталкиваться с непониманием того обстоятельства, что в нашей работе практически невозможно решать любые вопросы методом «кавалерийского наскока». Это относится и к органам власти, когда они принимают решения, не основанные на законе, и к предпринимателям, когда, заявив о якобы имеющемся нарушении закона сегодня, они уже завтра требуют ликвидации этого нарушения. Формирование доказательной базы антимонопольного расследования весьма сложное дело, требующее большой работы по анализу рассматриваемой ситуации, сбору доказательств, подтверждающих правомерность заявления и обоснованность предлагаемого варианта решения проблемы. Качественное проведение такой работы без участия заявителя весьма сложно, в то же время, слабая доказательная база, как правило, не позволяет обеспечить реализацию решения антимонопольного органа в случае судебного рассмотрения спорного вопроса.

Деятельность антимонопольных органов по контролю за актами и действиями органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, ограничивающих конкуренцию, чрезвычайно важна. При чём, о полном успехе и искоренении всех нарушений можно только мечтать. Вот почему управление всегда стремилось в работе со средствами массовой информации, в письмах и рекомендациях органам власти и органам местного самоуправления и при непосредственном общении с их руководителями решать вопросы, связанные с развитием рыночных отношений комплексно, используя как меры профилактического, так и пресекательного характера.

Такая работа приносила свои плоды. И если на первых этапах возбуждение дел в отношении администраций районов расценивалось их руководителями (главами) как некое покушение на их самостоятельность, то сейчас об этом даже речь не идет.

Устранение нарушений законодательства проходило, как правило, в деловом режиме. Это был несомненный успех антимонопольных органов.

С первых дней Управлением было введено в практику проведение совместно с органами власти и управления семинаров-совещаний с предпринимателями, коммерческими и некоммерческими организациями в целях разъяснения антимонопольного законодательства, оказание практической помощи на местах в правильном его понимании и применении, в городе и районах области.

Разъяснительная работа широко ведётся в рамках адвокатирования конкуренции и в настоящее время. Этому направлению уделяется большое внимание. Для средств массовой информации, для предпринимательского сообщества, для органов власти и управления и для простых обывателей, управлением на регулярной основе готовится и размещается на сайте Управления информация и иные материалы, связанные с повседневной деятельностью антимонопольной службы. Для средств массовой информации, организуются регулярные выступления руководителей и сотрудников по телевидению, радио, в периодических СМИ.

В последние годы, актуальным вопросом стали госзакупки.

С самого начала и до настоящего времени Управление принимает самое активное участие в организации конференций, семинаров, вебинаров, круглых столов для предпринимателей, органов власти и управления, научной общественности, студентов и иных категорий. За прошедшие 30 лет количество таких проведённых мероприятий не поддаётся подсчету.

Управление очень тесно взаимодействует с Высшими учебными заведениями области – ОГУ имени Тургенева, ОГУЭТ, ОрЮИ МВД России имени В.В. Лукьянова, РАНХиГС.

Ежегодно на площадке Орловского государственного Университета экономики и торговли проводятся международные конференции по рекламе и недобросовестной конкуренции.

По итогам каждой конференции ВУЗом издается научный сборник работ, в котором публикуются работы, в том числе и сотрудников Орловского управления. В текущем году состоялась юбилейная – 10-я.

Такая масштабная просветительская работа, безусловно, даёт свои плоды, которые находят отражение, прежде всего, в повышении уровня конкурентной подготовки участников рынка, снижении количества нарушений антимонопольного законодательства.

Серьёзный вклад в адвокатирование вносит сайт управления, который эффективно помогает вести профилактику нарушений.

Систематическое повышение квалификации сотрудников Управления ведётся в рамках программ переподготовки, повышения квалификации, стажировок, организуемых центральным аппаратом службы, методических семинаров и обсуждения результатов судебной практики. Это все, безусловно, способствует повышению уровня нашей профессиональной деятельности.

Работа по становлению конкурентных принципов находит своё яркое отражение в практике проведения наиболее значимых (прецедентных) дел. Именно в них, прежде всего, аккумулирован бесценный опыт антимонопольной системы. У каждого их наших теров есть подобные дела, есть они и у Орловского управления. Это дела и в области контроля за субьектами естественных монополий, недобросовестной конкуренцией, рекламы, согласованными действиями (антиконкурентными соглашениями) между х/с и органами власти и х/с и госзакупками.

Важным аспектом данного момента является вывод о том, что в процессе защиты антимонопольных требований (принятых Управлением решений), необходимо отстаивать свою позицию до конца, совершенствуя работу по взаимодействию с системой судебных органов. Интересным представляется тот факт, что даже получая решения суда об отмене наших решений и предписаний (а таких дел считанные единицы), мы видим, что нарушение устраняется, а нарушитель входит в правовое поле и в последующем руководствуется нормами законодательства. То есть конкурентные принципы получают своё развитие.

Не могу не отметить, и ещё один момент деятельности Управления.

На протяжении уже восьми лет Орловское Управление среди 84 территориальных управлений занимает лидирующие позиции в специализации по теме: «Проблемные вопросы применения законодательства о рекламе». За достижения в данном направлении, Управление неоднократно оценивалось руководством ФАС высшим баллом, и было отмечено наградными листами.

И в заключении хотелось бы обратить внимание, на тесное взаимодействие, как с федеральными структурами, так и Правительством области, ТТП, омбудсменом по правам предпринимателей, общественными организациями с целью не только пресечения нарушений и наказания виновных, но и предупреждения нарушений путём разъяснения норм законодательства, контроль, за исполнением которого находится в ведении антимонопольного органа.

Наше время настоятельно требует, чтобы люди, живя и работая в совершенно новых условиях, как можно быстрее научились мыслить экономически, опираясь преимущественно на собственные силы, принимать решения, руководствуясь правовыми нормами. Для этого необходимо немало сил, желания и настойчивости, как антимонопольщиков, так и всех граждан нашей страны. На помощь в реализации постоянно возникающих при этом задач и нацелена каждодневная деятельность коллектива нашего Управления.

На регулярной основе проводятся семинары-совещания, рабочие встречи, в которых принимают участие наряду с представителями Управлений Федеральной антимонопольной службы, представители федеральных и областных контрольных органов, судьи, руководство хозяйствующих субъектов, а также правоохранительные органы. Обсуждение выносимых вопросов даёт результаты для последующего принятия решений и выработки практики работы всеми участниками.

Открытость и доступность руководства Управления, и специалистов, непосредственно работающих с той или иной проблемой, позволило сформировать у общественности четкое представление о деятельности службы, её полномочиях и результатах работы. Регулярное выступление на радио и телевидении, проведение пресс-конференций позволило сориентировать заявителей, с какой ситуацией стоит обращаться в антимонопольный орган.